制图/李晓军  法制网记者 蒲晓磊

在宅基地制度改革的推进过程中,宅基地使用权如何得到维护,是农民最关注的问题。

中共中央、国务院近日印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对相关内容作出了明确。

1月3日,农业部部长韩长赋对意见进行解读时表示,这项改革的重要目标,就是要保障农民的集体经济组织成员权利,农民作为集体经济组织的成员,包括宅基地使用权在内的财产权利尤其需要保障。

“农村土地宅基地制度改革试点,既要保障农民住有所居的权利,又要保障农民作为集体成员身份时享有的权利。只有这样,才能确保改革的顺利推进。”浙江师范大学农村研究中心副主任车裕斌近日在接受《法制日报》记者采访时指出。

中国人民大学法学院教授刘俊海在接受记者采访时认为,各地在改革推进过程中,一定要坚持“依法、有偿、自愿”的原则,同时,为了确保宅基地在“取得、使用、退出、流转”等环节规范进行,有必要在适当时机制定农村宅基地法,将宅基地管理彻底纳入法治轨道。

宅基地改革试点年底到期

112户农民,腾退出258.2亩宅基地——近日,湖北省宜城市交出了这样一份“成绩单”。

2015年3月,宜城市成为全国农村宅基地制度改革试点之一,开启了破冰之旅。经过多次研究,宜城市探索出“宅基地有偿使用和有偿退出”的办法,以提升节约集约用地水平。该市规定,宅基地面积在全省法定的200平方米以下的,不收费；宅基地超出200平方米的部分,按相关规定收取有偿使用费；农户有意退出宅基地的,由村集体给予相应补偿。

这样的规定,在实施中实现了“对号入座”。

流水镇黄冲村七组31岁的农民肖涛称,他名下有两处宅基地。改革后,现住的房屋占地110平方米,免费使用并于5月底办理了不动产权证。另一处宅基地占地1亩,按每年500多元的标准先期支付了多占宅基地3年的费用1600余元。

宜城市流水镇刘台村2组村民李成林介绍,在退出300多平方米的老宅基地后,共计获得了7700元的补偿。

宜城市的方案,只是我国农村宅基地制度改革试点的亮点之一。

2015年2月27日,全国人大常委会经表决,决定授权国务院在北京市大兴区、湖北省宜城市等33个试点县(市、区)行政区域,调整在2017年12月31日前试行。

据悉,暂时调整实施有关法律规定,推进改革试点,是在坚持“封闭运行、风险可控”的原则下,坚守确保土地公有制性质不改变,耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,坚持从实际出发、因地制宜。

其中15个试点县市承担宅基地制度改革试点任务。试点主要针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式,探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

有序赋予宅基地财产性权利

“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。”意见明确。

“依法,就是要按照物权法、民法通则以及相关的农村土地法律法规来操作；自愿,就是要尊重农民的意愿,把选择权交给农民,涉及成员权利的重大事项都要实行民主决策；有偿,就是要合理、公平地对农民进行补偿,不能损害农民的财产权利。”刘俊海向记者解释。

在车裕斌看来,要想让农民“依法自愿有偿”转让宅基地使用权,就必须要解决农民的后顾之忧、保障好农民作为集体成员时享受的权利。

“对于农民而言,宅基地具有保障性、安居性的功能,是一种住房保障功能。这一点,在各地的改革中必须予以保障,让农民居者有其屋。与此同时,宅基地在一定程度上有福利性质,多数情况下,农民拥有宅基地,通常都会作为集体组织成员,享有集体经营性资产股权等多种权利。”车裕斌认为,如何处理好宅基地的住房保障功能、集体组织成员权利,是改革能否顺利推进的关键。

“过去,宅基地制度注重保障农民住有所居的社会保障权利。而在当前城镇化背景下,大量农民进城,不少地区宅基地社会保障权利弱化,财产权利性质日益突出。”中国社会科学研究院法学研究所研究员孙宪忠认为,在这种情况下,需要在发挥宅基地社会保障作用的基础上,有序赋予宅基地的财产性权利。

刘俊海认为,从近期出台的顶层规划不难看出,宅基地制度改革推进已到了关键时刻。

2016年11月27日发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,落实了宅基地的用益物权。

“过去,农民对农房宅基地只拥有使用权,造成抵押贷款受阻,农民进城后宅基地使用权退出不畅,带来一系列问题,导致农民财产权利难以实现。而随着这些顶层规划的出台,宅基地的用益物权得以落实。”刘俊海说。

法律和制度障碍亟待破除

值得注意的是,目前宅基地制度改革试点中,还存在很多问题。例如,宜城市国土资源局有关负责人指出,该市农村宅基地自愿有偿退出效果不显著,主要原因村集体财力薄弱、群众对补偿愿望较高、退出宅基地流转空间太窄、无指导性的政策作支撑、没有明确的配套政策保障体系等。

在刘俊海看来,在宅基地制度改革的诸多问题中,法律和制度障碍最为突出。

为了推动改革的顺利进行,《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出要加强法治建设,适时完善宅基地管理方面的法律制度。

刘俊海认为,针对我国宅基地退出机制存在着权属不明确、补偿标准不合理、政策配套不完善、指标回收制度不健全等问题,在做好政策之间的衔接与组合的同时,还要通过法律的形式对此进行明确。

刘俊海建议,有必要在适当时机出台农村宅基地法,对宅基地在取得条件、取得标准、权利主体等方面进行明确,从而彻底理顺农村宅基地之间的各种关系,给农民吃下一颗定心丸。

“只有通过立法,才能最终将宅基地管理纳入法治化轨道,才能将改革的成果最终予以固定,才能真正维护好农民的合法权益。”刘俊海说。